वित्तीय अधिकारको अभावमा संघीयता असफल : श्यामप्रसाद मैनाली

नेपाल यत्तिखेर संघीयतामय बनेको छ । देशभरका जिल्ला समन्वय समितिलाई गणना नगर्दा स्थानीय तह सात सय त्रिपन्न, प्रदेश सात र संघ एकसमेत गरी सात सय एकसठ्ठीवटा सरकार रहेका छन् । नेपालको करिब ३ करोड जनसंख्यालाई सुशासन प्रदान गर्न यति धेरै संख्याका सरकारले क्रियाशीलता दिइरहेका छन् । संघीयतालाई नेपालमा सबै समस्याको एकमुष्ट समाधानका रूपमा हेरिएको छ । विश्वभरको अभ्यास हेर्दा संघीयताको सैद्धान्तिक र व्यावहारिक पक्ष निरपेक्ष रूपमा मिलेको पाइँदैन । यसको सैद्धान्तिक पक्षलाई दृष्टिगत गर्दा यो आफैंमा लोकतन्त्रको अत्यन्त राम्रो र विकसित राजनीतिक प्रणालीका रूपमा संघीयता अवलम्बन गर्नेहरूले मान्दै आएका छन् ।

यसमा प्रत्येक स्तरका सरकार स्वतन्त्र हैसियत कायम गर्दै आपसी हित र जनताको भलाइका लागि समानान्तर रूपमा सरकारदेखि माथिल्लो स्तरका सरकारसँग समेत समन्वयकारी भूमिका निर्वाह गरिरहेका हुन्छन् । संघीयता एक प्रकारको शासन प्रणाली भएकाले यो आफैंमा साध्य नभई साधन वा माध्यमका रूपमा रहेको हुन्छ । यसले स्रोतसाधन सम्पन्न बनाई सबै क्षेत्रको सन्तुलित विकास गर्ने लक्ष्य राख्दछ । सबै प्रकारका असमानताको अन्त्य गर्ने लक्ष्यका साथ सबै सम्बन्धित जनतालाई समेटी आफ्ना’bout लिइने सबै प्रकारका निर्णय, सम्पादन हुन गइरहेका योजना, काम कारबाही सबैमा सहभागिता एवं क्रियाशीलताको सुनिश्चितता गर्दछ ।

एकात्मक शासनमा जस्तो केन्द्रको अधिकारको विकेन्द्रीकरण र प्रत्यायोजन नभई संविधानद्वारा नै आर्थिक र राजनीतिक अधिकारको प्रस्ट विभाजन गरिदिएको हुन्छ ।

सुरक्षा सहअस्तित्व सम्मृद्धि, सन्निकटता, सहभागिता र समानुपातिक प्रतिनिधित्व आदिलाई आर्थिक, लोकतान्त्रिक र सहकारी गरी तीन वर्गमा हेर्ने गरिन्छ । सविधानबाटै सबै प्रकारका अधिकार सबै तहका सरकारले प्रयोग गर्न पाउने व्यवस्थाका लागि संविधान र कानुनमा उल्लेख भएका र प्रत्यायोजन गर्न सकिने कार्यबाहेक अन्यत्र उल्लेख नभएका कार्यहरू स्थानीय तहबाटै सञ्चालन गराइने, केन्द्रबाट हुन नसक्ने वा नचाहेका कार्यहरू तल्लो तहका सरकारलाई दिने, जनतानजिकैको सरकारबाट सम्भव भएसम्मका सबै कार्य गर्ने, सेवा प्रदान गर्ने, स्थानीय स्तरका सामाजिक एवं सामुदायिक संस्थालाई अधिकार दिई सशक्त बनाउने, माथिल्लो निकाय र तल्लो तहलाई स्रोतसाधन, जिम्मेवारी र क्षमता विकासमा निरन्तर सहयोग गर्ने अवस्था सिर्जना गर्ने, अधिकार र स्रोतसाधन स्थानीय तहबाट बाँडफाँट गर्दै क्रमशः प्रान्त तथा केन्द्र सरकारलाई सुम्पिने जस्ता सर्वमान्य सिद्धान्त निर्धारण गरिएको हुन्छ । त्यसैले संघीयता विभिन्न तहका सरकारबीच गरिने शक्तिको सन्तुलित विभाजनको व्यवस्थासँग सम्बन्धित हुन्छ । शासन सञ्चालनका विभिन्न आधारमध्येको एउटा आधार वा औजार संघीयता हो ।

त्यसैले संघीयता परिवेशअनुकूल हुनुपर्छ । यसको कुशल व्यवस्थापनमा नै संघीयताको सफलता निर्भर गर्दछ । संविधानले नै स्वतन्त्रता प्रदान गर्ने भएकाले प्राप्त स्वतन्त्रताको उपयुक्त र प्रभावकारी हिसाबले उपयोग गर्न संस्थागत व्यवस्था र कानुनी प्रावधानको व्यवस्था गरी सबै प्रकारका अधिकारबाट सबै तहका अधिकार विशेषगरी जनतासँग सबैभन्दा नजिक रहेको सरकार अधिकार सम्पन्न र प्रभावकारी हुनुपर्छ भन्ने मान्यता राख्दछ । संघीयतामा सरकारलाई अधिकार प्रदान गर्दा स्रोतसाधनको अभाव नहोस् भनी पर्याप्त मात्रामा स्रोतसाधन जुटाइदिने र यसरी प्राप्त स्रोतसाधनका अतिरिक्त आफ्नै क्षमताको उपयोग गरी आन्तरिक स्रोत जुटाइ ती उपलब्ध स्रोतसाधनलाई स्थानीयस्तरका जनताको आवश्यकताअनुसार प्राथमिकीकरण गर्दै रकमको भरपुर सदुपयोग गरेर सार्वजनिक सेवाप्रवाह (विकास निर्माणका कार्यसमेत) गर्नुपर्छ ।

अल्पअवधिमै संघीयताप्रति जनताको धारणा नकारात्मक बन्न जाँदा देश प्रयोगशालामा परिणत हुने सम्भावना पनि देखिन्छ

यसका लागि माथिल्लो सरकारको स्वविवेकमा कुनै स्रोतसाधन र अधिकार प्राप्त गर्ने नभई अधिकारको रूपमा स्थापित गराउनु नै संघीयताको मूल मर्म हो । त्यसैले, वित्तीय अधिकार पर्याप्त मात्रामा सरकारलाई प्रदान गरिनुपर्छ । अन्यथा संघीयताको मर्मअनुरूप सरकारहरू परिचालित हुन सक्दैनन् । अर्को शब्दमा भन्नुपर्दा वित्तीय विकेन्द्रीकरण संघीयताको सफलताको मूल आधार हो ।

वित्तीय संघीयता भनेको सबै तह र प्रकारका सरकारमा वित्तीय जिम्मेवारी प्रदान गर्नु हो । वित्तीय जिम्मेवारीका अधिकार प्रदान गर्नु र यसको विभाजनसमेत गर्नु हो । कर प्रशासनका सबै कार्य गर्ने, कर लगाउने, उठेको कर आवश्यकताअनुसार खर्च गर्ने, नियमन व्यवस्थापन एवं अनुगमन गर्ने, लेखा राख्ने, लेखा परीक्षण गराउने सबै कार्य समावेश भएको हुन्छ । यो केन्द्रीय सरकारले अन्य सरकारमाथि प्रभाव पार्ने मध्यम पनि हो । संघीय सरकारले केन्द्रीय ढुकुटीको विवरण तयार पारिएको पद्धति पनि हो । यस्तो रकमको वितरण गर्दा समावेशी सिद्धान्त एवं समतामूलक समाजको निर्माण गर्ने उद्देश्यले गर्नुपर्छ ।

यसबाट बजारको अवस्थामा सुधार ल्याउन बजारको कमी कमजोरीलाई सुधार गर्दै प्रतिस्पर्धी बनाउने कार्य गरिन्छ । राज्यबाट संकलित सम्पूर्ण स्रोतसाधन अत्यधिक उपयोग गर्दै सम्पूर्ण जनतालाई समुचित न्याय प्रदान गर्ने अवधारणा पनि हो । देशभित्र मूल्य स्थिरता कायम राख्न उपयुक्त प्रकारको मौद्रिक र वित्तीय नीतिको निर्धारण गरी यी नीतिको कुशलातापूर्वक प्रयोग गर्न सहजीकरण गर्ने कार्यलाई वित्तीय संघीयताले सम्भव बनाउँदछ । सार्वजनिक हितको संवद्र्धन र प्रवद्र्धनको दीशामा यो परिचालित हुन्छ । जनतासँग प्रत्यक्ष सम्पर्कमा रही जनतासँगै अन्तरक्रिया र समन्वय गर्दै उनीहरूकै कल्याणका दिशामा अघि बढ्ने जनताको सबैभन्दा नजिकको सरकारलाई सशक्त बनाई सबै काम तल्लोस्तरको सरकारबाटै सञ्चालन गराउने प्रक्रिया हो । यसले निर्णय प्रक्रियामा अनावश्यक तह कम गराई सबै काम जनताकै सामुन्ने प्रत्यक्ष रूपमा सम्पादन गर्न मार्ग प्रशस्त गर्दछ । अन्तरसरकार प्रतिस्पर्धा र नयाँनयाँ तरिकाको अन्वेषण प्रयोग र सफल कार्यान्वयन गर्दै अघि बढ्दछ ।

स्थानीय आवश्यकताको पहिचान गरी सोको परिपूत्र्तिका लागि पर्याप्त स्रोत र साधन प्राप्त हुनेगर्छ । स्रोत र साधनको वितरणात्मक उत्पादन दक्षतामा समेत सुधार आउँदछ । न्यूनतम लागतमा बढी सुविधा प्राप्त गर्न उपभोक्ता सचेत हुने वातावरण बन्दछ । यसलाई कार्यको विभाजन, राजस्व अधिकारको विभाजन, वित्त हस्तान्तरण र ऋण उठाउने अधिकारसमेत गरी चार वर्गमा व्यवस्थित गरिएको छ । सबै सरकारमा वित्तीय असन्तुलन कम गर्न, सेवामा एकरूपता कायम गर्न र संघीय सरकारको प्रभावकारिता बढाउन वित्तीय हस्तान्तरणलाई संघीयातामा महŒवपूर्ण मानिँदै आएको छ ।

संघीयताको मर्मअनुरूप सरकार परिचालित हुन वित्तीय विकेन्द्रीकरण गरिनु नै सफल संघीयताको मूल आधार हो

यस सम्बन्धमा नेपालमा भएका व्यवस्था’bout छलफल गरौं । नेपालको संविधानको अनुसूची पाँचदेखि नौसम्म प्रत्येक तहका सरकारले गर्ने कार्य, अधिकार, एकभन्दा बढी तहका सरकारबीच साझा जिम्मेवारी तोकिदिएको छ । प्राकृतिक स्रोतसाधनको विभाजनमा एकभन्दा बढी सरकारसँग सम्बन्धित देखिएमा त्यसको निरूपण गर्ने संस्थागत व्यवस्था छ । अवशिष्ट अधिकार केन्द्रमा राखिएको छ । नेपालको संविधान र अन्य कानुनी प्रावधानअनुरूप प्रदेश सरकार र स्थानीय तहले कार्य सञ्चालन गर्नुपर्ने र स्थानीय तहले प्रदेशको विधान र अन्य कानुनी आधारमा समेत सरकार सञ्चालन गर्नुपर्ने, स्रोतसाधनको वितरण न्यायोचित प्रकारले गर्नुपर्ने, यी कार्य गर्दा वित्तीय आयोगको सिफारिस र सुझावअनुरूप गर्नुपर्ने, केन्द्र र प्रदेशले वित्तीय समान्यीकरण अनुदान दिने, पूर्वाधार विकास गर्न र आयोजनाको कार्यान्वयन गर्न समपूरक अनुदान दिने, आधारभूत सेवा, सन्तुलित विकास र समन्याय प्रदान गर्न विशेष अनुदान दिने, २५ वर्षको अवधिभित्र चुक्ता गर्ने सर्तमा सम्बन्धित सभाको निर्णय गरी पुँजीगत कार्य, उत्पादनशील कार्य, आन्तरिक आय वृद्धि र रोजगारका अवसर प्रदान गर्न स्थानीय ऋण लिन सकिने, वित्तीय आयोग र केन्द्रीय सरकारको स्वीकृति लिई केन्द्र र प्रदेशले ऋणपत्र जारी गर्नसक्ने प्रावधानहरू छन् ।

आफ्नो आयको १० प्रतिशतसम्म पुँजी निर्माण र दीर्घकालीन लाभका क्षेत्रमा खर्च गर्नेगरी ऋण उठाउन पाउने प्रावधान छ । स्थानीय तहले आफ्नो वित्तीय स्रोतका रूपमा वित्तीय समान्यीकरण, ससर्त, समपूरक र विशेषगरी चार प्रकारका अनुदान, राजस्व बाँडफाँटबाट प्राप्त रकम, प्राकृतिक स्रोत साधनबाट प्राप्त हुने रोयल्टी, लगानीबाट प्राप्त रकम, आन्तरिक राजस्व परिचालन, केन्द्रको पूर्वस्वीकृति लिई वैदेशिक सहायता र ऋणस्वरूप प्राप्त रकम तथा आन्तरिक ऋणबाट प्राप्तसमेत गरी सबै रकमको सही उपयोग स्थानीय तह आफैंले गर्नसक्ने व्यवस्था छ । यस प्रकार नेपालको संविधानले सबै प्रकारका सरकारलाई सबै प्रकारका अधिकार (वित्तीय अधिकारसहित) पूर्णरूपमा प्रदान गरिएको छ ।

तर, नेपालमा वित्तीय विकेन्द्रीकरणको पक्ष सहज देखिँदैन । स्रोतसाधन र विकासका गतिको हिसाबले विभिन्न सरकारमा ठूलो भिन्नता पाइन्छ । देशभित्र ६ जिल्लाबाट २५ प्रतिशत राजस्व संकलन भई बाँकी ७१ जिल्लामा १५ प्रतिशत मात्र उठ्ने अवस्था छ । यसले संघीयाताको मूल्यमान्यता र सिद्धान्तलाई दृष्टिगत गर्दै पछि परेका क्षेत्रमा बढी रकम उपलब्ध गराउनुपर्ने अवस्था छ । तर, यसमा केन्द्रीय सरकार प्रतिबद्ध देखिएको छैन । आव २०७५/७६ को बजेटमा कोशी प्रदेशलाई करिब १६ अर्ब र कर्णली प्रदेशलाई करिब १३ अर्ब विनियोजन हुनुले यस तथ्यलाई पुष्टि गरेको छ ।

संविधानमा भएको प्रावधानअनुसारको बजेट स्थानीय र प्रदेशलाई उपलब्ध भएपश्चात् त्यसको योजना गरी खर्च गर्ने जिम्मेवारी र जवाफदेहीता सम्बन्धित सरकारमा रहन्छ । तर, केन्द्रले बजेट पठाउँदा अख्तियारी दिने गरेको छ । यसको अर्थ हुन्छ, केन्द्रले पठाएको रकमको जवाफदेहीता केन्द्रीय सरकारकै हो । केन्द्रकै निर्देशनअनुरूप खर्च गर्न अन्य सरकारलाई बाध्य बनाइएको छ । यस्तो अभ्यास एकात्मक शासनमा समेत आलोचित हुन्छ । त्यसैले केन्द्रीय सरकार संघीयताको पूर्णरूपमा कार्यान्वयन गर्न मानसिक रूपमा तयार भएको छैन । दुरुपयोग भएमा जनतासमक्ष त्यसको जिम्मेवारी सम्बन्धित सरकारले लिने कुरालाई केन्द्रले आत्मसात् गरेको छैन । यो प्रक्रिया संविधानसँग मेल खाँदैन । वित्तीय जोखिम र अनुशासनको पक्ष अझै पेचिलो छ । स्रोतको गलत प्रयोग हुने सम्भावना प्रबल छ । स्रोतसाधनको संग्रह बढी हुने निकायमा भ्रष्टाचार ज्यादा हुनेगरेको छ ।

जनप्रतिनिधिमा संघीय शासनको सामान्य ज्ञानको अभाव मात्र होइन जनताबाट निर्वाचित हुनु नै आफू सर्वज्ञ भएको भन्ने मनोदशाले पक्कड जमाएको छ । यी कारणहरूले गर्दा नेपालका विभिन्न प्रकारका सरकार भ्रष्टाचारमा निर्लिप्त हुने सम्भावनासमेत प्रवल देखिँदै छ । यी सबै अवस्थाले गर्दा नेपालमा संघीयताको कार्यान्वयन अत्यन्त संवेदनशील बन्दै गएको छ । यसमा सम्बन्धित सबै पक्ष गम्भीर नहुँदाको अवस्थामा अल्पअवधिमा नै संघीयताप्रति जनताको धारणा नकारात्मक बन्न सक्दछ ।

यस अर्थमा देश प्रयोगशालामा परिणत हुने सम्भावना पनि देखिन्छ । तर, पनि हामीले संघीयतालाई स्वीकार गरी कार्यान्वयनमा प्रवेश गरिसकेकाले वित्तीय विकेन्द्रीकरणलाई अत्यधिक प्राथमिकतामा राख्नुपर्छ । यसको अभावमा अघि बढेको संघीयता असफल हुनेमा कुनै सन्देह रहँदैन । राजधानी